Nederland heeft zich gecommitteerd aan het Akkoord van Parijs. Dat betekent dat de uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen tegen 2030 moet zijn teruggedrongen tot bijna de helft van het niveau van 1990. Dit is onderdeel van een wereldwijde inspanning om de opwarming van de aarde tegen te gaan en daarmee een sterk ontwrichtende aantasting van het milieu te voorkomen.
Hoewel men het binnen de wetenschap grotendeels eens is over de negatieve gevolgen en kosten van het broeikaseffect voor klimaat en economie, is deze waarheid in politiek opzicht een moeilijke: men twist over de juiste manier om dit maatschappelijk wenselijke emissiereductiedoel te bereiken. Het Ontwerp Klimaatakkoord bevat maatregelen die bedrijven en organisaties de komende jaren zullen nemen. Er gaan ook stemmen op voor CO2-beprijzing, terwijl anderen daar juist fundamenteel tegen zijn. Economen horen vaak tot de voorstanders van CO2-beprijzing. Zo hebben meer dan tachtig bekende economen in Nederland en meer dan drieduizend economen in de VS petities getekend die pleiten voor dit beleid inclusief bijna dertig Nobelprijswinnaars.
Deze Special licht verschillende mogelijkheden uit om het CO2-emissiereductiedoel te halen en bespreekt de theoretische en praktische voorwaarden. Het geeft een overzicht van CO2-beprijzingssystemen in andere landen en gaat in op mogelijke lessen voor een Nederlands CO2-beprijzingssysteem.
Waarom CO2-beprijzing
Bedrijven en consumenten betalen niet of niet genoeg voor CO2-emissies en stoten daardoor te veel CO2 uit. In economische termen spreekt men dan van een ‘negatief extern effect’ of ‘externaliteit’. Dit is een vorm van marktfalen: de markt werkt niet en collectieve acties, meestal via overheidsbeleid, zijn nodig om het maatschappelijk gewenste resultaat (minder uitstoot) te bereiken. In de economische theorie is beprijzing de oplossing voor een extern effect omdat het als simpel, efficiënt, en proportioneel wordt gezien. Simpel in de zin dat er in principe één maatregel is. Efficiënt omdat het marktfalen van het extern effect rechtstreeks wordt aangepakt. En proportioneel in de zin dat degenen die het meest vervuilen het meest betalen.
CO2-belasting versus 'cap-and-trade'
Er zijn twee manieren waarop men emissies kan beprijzen: met een CO2-belasting of met het opzetten van een cap-and-trade-systeem (een emissierechtenhandelssysteem). Bij een CO2-belasting wordt de prijs van emissies vastgelegd en de markt zal vervolgens de hoeveelheid emissie bepalen. Daarentegen wordt in een emissiehandelssysteem de hoeveelheid emissie vastgelegd en de markt bepaalt de prijs. In een economisch perfecte wereld is de uitkomst van beide systemen hetzelfde: dezelfde emissie met dezelfde CO2-prijs.
In werkelijkheid bestaat er onzekerheid bij beide systemen: onzekerheid over baten en kosten – men kan het effect van de belasting op de emissiereductie niet gemakkelijk van tevoren bepalen. Omgekeerd is het moeilijk in te schatten wat de marktprijs van CO2-emissierechten in een emissiehandelssysteem moet zijn. Een voordeel van de CO2-belasting is hierbij dat bedrijven en consumenten zekerheid krijgen over hun kosten, wat investeren gemakkelijker maakt.
Een andere bron van onzekerheid is het bepalen van de CO2-belasting en de maximale emissiehoeveelheid. De economische en klimaatmodellen die zijn ontworpen om dit uit te pluizen, bevatten heel veel onzekerheden. Hiervan is de inschatting van de schade door klimaatverandering misschien wel de grootste. Daarom bestaan er veel verschillende economische schattingen van hoe hoog de prijs op CO2 zou moeten zijn; 95 procent van de schattingen van de CO2-prijs uit de meest recente studies ligt tussen 10 en rond 200 euro per ton CO2. Maar volgens de High Level Commission on Carbon Prices is een CO2-prijs van 40-80 dollar per ton nodig in 2020 om de Parijs doelstellingen te halen.
Het vaststellen van een maximale emissiehoeveelheid voor een bepaald land of bepaalde regio is nog ingewikkelder. Door de onzekerheden zijn beide instrumenten gevoelig voor beleidsfouten. Uit de empirie weten we dat er bij een CO2-belasting vaak te laag, en bij een emissiehoeveelheid vaak te ruim wordt ingestoken, met als gevolg minder emissiereductie dan maatschappelijk wenselijk is. Beide systemen zijn ook gevoelig voor lobby en invloed van gevestigde belangen. CO2-belasting heeft echter voordelen: zoals eerder genoemd, voorkomt ze prijsvolatiliteit en het is gemakkelijker om een belastingtarief te bepalen dan een emissiehoeveelheid. Bovendien heeft een CO2-belasting minder ongewenste interacties met ander (klimaat-)beleid (Goulder & Schein, 2013).
Zowel een CO2-belasting als een emissierechtenhandelssysteem zorgt ervoor dat de “vervuiler betaalt” voor de negatieve externe effecten van CO2-uitstoot mits iedereen overal de zelfde prijs betaalt. Anders blijft de vraag met goederen en diensten met een lagere CO2-beprijzing te hoog en/of verschuift de emissie naar landen met lagere of geen CO2-beprijzing. Daarom zal een optimale CO2-beprijzing voor de hele wereld geldig moeten zijn. Het is echter niet waarschijnlijk dat er op korte of middellange termijn zo’n wereldwijde belasting komt. Een EU-brede beprijzing zou dan de voorkeur hebben, maar ook deze ligt op korte termijn niet in het verschiet.
Een probleem van een nationale CO2-beprijzing in een geglobaliseerde wereldeconomie zou kunnen zijn dat er koolstoflekkage (carbon leakage) plaatsvindt: bedrijven met hoge emissies verplaatsen hun bedrijvigheid naar het buitenland of Nederlandse consumenten kopen goederen uit landen zonder een CO2-prijs.
CO2-beprijzing in internationaal perspectief
CO2-beprijzing is al in veel landen uitgezet beleid: er bestaan 25 emissierechtenhandelssystemen, vaak op regionaal niveau, en 26 CO2-belastingsystemen, vaak op nationaal niveau. Dit komt neer op een beprijzing van ruwweg 20 procent van de wereldwijde uitstoot (World Bank, Ecofys 2018). Hoewel in geen van deze gevallen alle emissies geprijsd zijn. Beprijzing is vaak gericht op brandstoffen en energiesectoren.
Veel nieuwe initiatieven zijn de afgelopen jaren ontstaan, vooral in Azië en Amerika. Zo is in december 2017 het nationale Chinese ETS officiëel gelanceerd, waarmee de eerste fase van de Chinese ETS-routekaart in gang is gezet. Zodra het Chinese ETS volledig operationeel is, zal China de grootste koolstofmarkt ter wereld zijn. Ook heeft de Canadese federale overheid alle provincies en territoria verplicht om CO2 te beprijzen (World Bank, Ecofys 2018).
Figuur 1: CO2-beprijzingsinitiatieven bestaand of gepland, en overwogen (Bron: Rabobank)
De prijzen voor CO2 lopen echter ver uiteen: de initiatieven hanteren prijzen van minder dan 1 dollar per ton CO2 tot 139 dollar per ton CO2, waarbij rond de helft van de gedekte uitstoot onder de 10 dollar per ton is beprijsd. Terwijl de Zweedse CO2-belasting bij 140 dollar per ton ligt, ligt de Franse CO2-taks op 55 dollar per ton en de Mexicaanse, Poolse en Oekraïense CO2-belasting op minder dan 1 dollar per ton. Weliswaar steeg de CO2-prijs van de meeste initiatieven in 2018 ten opzichte van 2017. Zo nam de CO2-prijs in het EU-ETS-systeem toe van 5 euro per ton tot rond de 20 euro per ton aan het eind van 2018. Daarnaast vonden geplande belastingverhogingen plaats, zoals het Franse CO2-belastingtarief dat van 30,5 euro per ton naar 44,6 euro per ton ging en het Zwitserse CO2-belastingtarief dat van 84 Zwitserse frank per ton naar 96 Zwitserse frank per ton ging.
Prijsstijgingen waren er onder meer in Alberta, Brits-Columbia, Finland, Frankrijk en IJsland. Ondanks deze prijsstijgingen vallen de meeste initiatieven niet in de bandbreedte van 40-80 dollar per ton die volgens de Highlevel Commission on Carbon Prices in 2020 nodig is om de temperatuurstijging te beperken zoals in het Akkoord van Parijs is voorzien. Ook zijn de huidige CO2-prijzen (zowel taks als ETS-prijzen) aan de zeer lage kant binnen het prijzenspectrum uit verschillende economische en klimaatmodellen.
CO2-beprijzing: concrete voorbeelden van enkele landen
Emissierechtenhandelssystemen
De wereld kent 25 emissierechtenhandelssystemen, vaak op regionaal niveau. Het EU-ETS-systeem is het tot nu toe grootste emissierechtenhandelssysteem ter wereld, maar zal nummer twee worden zodra het Chinese ETS-systeem is voltooid. Voorbeelden van andere ETS-systemen omvatten Zwitserland, de ‘Regional Greenhouse Gas Initiative’ (RGGI, Amerikaanse oostkust), Californië, Quebec, Nieuw-Zeeland en Korea. Tabel 1 geeft een overzicht van verschillende kenmerken van vijf van de genoemde emissierechtenhandelssystemen.
Tabel 1: Overzicht van verschillende emissierechtenhandelssystemen (Bron: Rabobank)
Met uitzondering van de recent gestegen EU-ETS-prijs, blijft de CO2-prijs laag in de overige 25 emissierechtenhandelssystemen, meestal onder de 10 dollar per ton (Narassimhan et al., 2017). Dit duidt erop dat het nogal uitdagend is om de bovengrens van de emissies te bepalen. Zowel de RGGI als de EU-ETS leed (initieel) onder overallocatie van emissierechten. Er was, met andere woorden, te weinig schaarste aan CO2 rechten gecreëerd om de prijs van CO2 genoeg te laten stijgen.
De lage prijs is ook een reden waarom de bereikte emissiereducties ‘bescheiden’ zijn (Narassimhan et al., 2017) (zie tabel 1). De manier waarop emissierechten worden verdeeld is belangrijk, zowel voor de politieke steun voor het initiatief als voor mogelijke carbon leakage-effecten. Veel systemen zijn overgegaan van toewijzing van gratis emissierechten aan bedrijven (grandfathering) naar (gedeeltelijke) veiling van de emissierechten. In EU-ETS krijgen sectoren met een hoger risico op carbon leakage meer gratis emissierechten. Ook Californië, Zwitserland, Korea en Nieuw-Zeeland houden rekening met CO2-lekkage in hun systemen. De empirische literatuur suggereert dat er in het EU-ETS geen carbon leakage plaatsvindt, waarschijnlijk door de lage prijzen en uitzonderingen.
CO2-belastingsystemen
De wereld telt momenteel 26 CO2-belastingsystemen, vooral op nationaal niveau, zoals in Brits-Columbia, Mexico, Chili, India, Noorwegen, Zweden, Frankrijk, Ierland en Japan. Tabel 2 geeft een overzicht van verschillende kenmerken van zeven CO2-belastingsystemen.
Tabel 2: Overzicht van verschillende CO2-belastingsystemen (Bron: Rabobank)
Er zijn grote verschillen tussen de CO2-prijzen van deze landen (voorbeelden in Tabel 2). Het is weliswaar lastig om het juiste niveau voor een CO2-belasting te bepalen, maar economen hebben in de afgelopen vijfentwintig jaar veel vooruitgang geboekt met schattingen hiervan, en zelfs de lagere schattingen van wat nodig is, zijn hoger dan de genoemde voorbeelden. De voorbeelden in Tabel 2 komen amper in de eerder genoemde bandbreedte van 40-80 US$/tCO2-eq die in 2020 nodig is om de temperatuurstijging tot 1,5-2 graden te beperken.
Lage CO2-belastingtarieven zoals in Mexico, Chili en Japan die bovendien geen mechanismen hebben om de tarieven in de toekomst te verhogen, beperken het effect van de CO2-prijs: in Japan is een veel hogere CO2-prijs nodig om de Japanse emissiereductiedoelen te bereiken (Lee et al., 2012) en de lage CO2-prijs in Mexico zal maar 0,33 procent van de Mexicaanse emissies helpen reduceren (Metcalf, 2015). Een hogere belastingtarief per ton CO2 dan tot nu toe is toegepast is noodzakelijk voor substantiële emissiereducties. Brits-Columbia en Noorwegen hebben een oplopend belastingtarief. De CO2-beprijzing van Brits-Columbia begon met een voor de hele economie geldende prijs van 10 US$/tCO2-eq en een verhoging van 5 US$/tCO2-eq per jaar tot 30 US$/tCO2-eq in 2012 was bereikt. Ook in Ierland liep de koolstofbelasting op, van een gemiddeld effectief tarief van € 15/tCO2-eq tot het tarief van € 20/tCO2-eq voor verschillende brandstoffen. Noorwegen legt een variabel belastingtarief op van 3,5 US$ tot 58 US$/tCO2-eq, afhankelijk van de brandstof en de sector.
Verschillende CO2-beprijzingen voor verschillende brandstoffen, industrieën of sectoren kunnen de kosteneffectiviteit echter ondermijnen en overheden gevoelig maken voor intens lobbywerk door speciale belangengroepen (Narassimhan et al., 2017). Desalniettemin verschillen de CO2-belastingsystemen sterk qua sectorale dekking: sommige zijn van toepassing op een groot deel van de economie, andere alleen op bepaalde sectoren of producten (zoals de CO2-belasting op vloeibare brandstoffen in Finland). Uit de economische theorie blijkt dat een CO2-heffing op de gehele economie van toepassing zou moeten zijn en alle uitstotende partijen zou moeten omvatten om maximale economische efficiëntie te bereiken. Voorbeelden van een relatief brede dekking zijn er in Brits-Columbia en Noorwegen. De CO2-heffing van Brits-Columbia, die voor de gehele economie geldt, omvat 70-75 procent van alle broeikasgasemissies, wat goed is voor meer dan 10.000 tCO2-eq per jaar. De Noorse CO2-belasting wordt op brandstofbronnen zoals olie en gas en op brandstofleveranciers geheven en dekt circa 60 procent van de broeikasgasemissies (samen met EU-ETS is 80 procent van de Noorse emissies gedekt).
Met uitzondering van Ierland en India zijn energie-intensieve exportsectoren in alle huidige CO2-belastingsystemen van deze belasting vrijgesteld. Mexico stelt de hele aardgasproductie en -levering vrij. In Noorwegen en Brits-Columbia zijn de brandstofexport uit de regio en emissies van de scheep- en luchtvaart vrijgesteld.
Deze uitzonderingen en het lage CO2-belastingtarief resulteren in een beperkte emissiereductie. Waarschijnlijk zal Brits-Columbia zijn doel om van 2007 tot 2020 een derde van zijn uitstoot te verminderen niet bereiken. Dat betekent niet dat de belasting zelf niet werkt; zij lijkt echter te laag en er zijn te veel vrijstellingen. In Noorwegen is de uitstootvermindering matig doordat er eveneens uitgebreide belastingvrijstellingen zijn en er sprake is van een relatief inelastische vraag in de sectoren waarin de belasting wel wordt geheven (Bruvoll & Larsen, 2004). Een inconsistente toepassing van de taks was ook een reden voor weinig effect in Zweden.
De empirische voorbeelden laten zien dat een ambitieus of oplopend belastingtarief, zoals in Brits-Columbia en Noorwegen, niet genoeg is om de uitstoot te verminderen als er veel uitzonderingen worden gemaakt en de vraag naar de belaste brandstoffen of sectoren inelastisch is. Gegeven de empirische voorbeelden van beperkte emissiereductie door lage CO2-prijzen trekken Narassimhan et al. (2017) de conclusie dat een duidelijke en stabiele belastingverhoging noodzakelijk is om grotere emissiereducties te bereiken en om de economie transparante marktsignalen te geven. Ook het vrijstellen van emissie-intensieve handel in concurrerende sectoren (bijvoorbeeld van scheepvaart in Noorwegen, aardgas in Mexico, koperwinning in Chili) van koolstofbelasting ondermijnt het doel van de belasting. De prijs die men voor de vrijstellingen moet betalen is minder effectiviteit en efficiëntie van de belasting. Een alternatief is compensatie van huishoudens en bedrijven; de opbrengsten van de taks gaan dan niet naar het algemene overheidsbudget, maar worden door belastingverlagingen en/of subsidies direct teruggegeven aan de maatschappij.
Dat dit niet altijd gebeurt, wordt duidelijk als we naar de inkomstenuitkering van de vijf landen in Tabel 2 kijken: alleen Brits-Columbia voerde de taks inkomstenneutraal in – de inkomstenbelasting van personen en bedrijven is verlaagd, waarbij lage-inkomensgroepen bovengemiddeld hebben geprofiteerd. In Japan worden belastinginkomsten gebruikt om schone technologieën en hernieuwbare energie te stimuleren en om de energie-efficiëntie te verbeteren. In Noorwegen gaat een deel van de opbrengsten naar het Noorse pensioenfond, de rest echter naar de nationale begroting. Ook in India gaat de opbrengst naar de nationale begroting, terwijl deze oorspronkelijk was bedoeld voor het nationale fonds voor schone energie. In Ierland waren de opbrengsten bedoeld om het overheidstekort te betalen. Volgens de double dividend hypothesis (zie Appendix) is een inkomstenneutrale belasting te verkiezen boven opbrengsten voor het algemene overheidsbudget. In Brits-Columbia is er bewijs gevonden voor een zwakke double dividend (Beck et al., 2015) en er zijn geen negatieve effecten op de economische groei in de provincie (Metcalf, 2016, data van 1999-2013). In Brits-Columbia groeide het deel van de bevolking dat de belasting steunde van circa 40 procent bij de invoering in 2008 tot circa 57 procent in 2015.
Conclusie
CO2-uitstoot is een ‘negatieve externaliteit’, wat betekent dat er niet of niet genoeg voor wordt betaald. Daardoor stoten we meer uit dan maatschappelijk wenselijk is. CO2-beprijzing is volgens economen het meest efficiënte instrument om de CO2-uitstoot terug te dringen. Er zijn twee manieren om CO2 te beprijzen: met behulp van een taks of met een emissierechtenhandelssysteem. Een CO2-taks geeft zekerheid over de prijs – het emissierechtenhandelssysteem geeft zekerheid over de uitstoot. De taks heeft als voordeel dat zij inkomsten voor de staat genereert – daarmee kan de overheid negatieve gevolgen van de CO2-prijs voor burgers en bedrijven compenseren. Zowel taks- als emissierechtenhandelssystemen zijn in verschillende landen geïmplementeerd, evenals hybride systemen. Circa 20 procent van de wereldwijde uitstoot is binnenkort beprijsd door 45 nationale en 25 regionale of lokale CO2-beprijzingsmechanismen. Dit zal tot 56 procent kunnen stijgen als alle plannen van de verschillende landen en regio’s werkelijkheid worden.
De CO2-prijzen van de bestaande systemen zijn echter relatief laag – lager dan nodig om de doelen van het Akkoord van Parijs te halen. De lage prijzen impliceren dat er veel overallocatie van emissierechten is geweest. Het lijkt dus moeilijk om de juiste hoeveelheid uitstoot te voorspellen en het systeem is gevoelig voor lobby door grote vervuilers. De CO2-takstarieven zijn vaak iets hoger, maar ook niet hoog genoeg. Gezien de lage CO2-prijzen en de talloze vrijstellingen is het niet verbazingwekkend dat de effecten van zowel de ETS-systemen als de taks tot nu toe bescheiden zijn.
Lessen voor Nederland uit internationale ervaringen
Nederland heeft zich in het Akkoord van Parijs gecommitteerd aan een substantiële vermindering van CO2-uitstoot. Er zijn verschillende manieren om deze emissiereductiedoelen te behalen. CO2-beprijzing is volgens economen de meest efficiënte manier. Ondanks de beperkte uitstootreductie kunnen we veel van de bestaande CO2-beprijzingssystemen leren: er zijn tenminste zeven lessen voor Nederland.
- Om de emissiereductiedoelen van het Akkoord van Parijs daadwerkelijk te halen, zijn hogere CO2-prijzen nodig dan die tot nu toe zijn gehanteerd. De prijzen die tot nu toe zijn gehanteerd hebben niet tot reducties geleid consistent met de Parijs doelstellingen.
- Een CO2-prijs werkt het best als deze prijs hetzelfde is voor emissies uit alle sectoren en brandstoffen. Systemen zoals in Brits-Columbia en Quebec met een brede dekking hebben grotere reducties bereikt dan ander voorbeelden, hoewel ook de prijs een rol speelt in deze vergelijking.
- Om de concurrentiepositie te bewaken zijn exportgerichte energie-intensieve sectoren (met uitzondering van India en Ierland) niet meegenomen in de bestaande systemen. Dit heeft lagere emissiereducties tot gevolg. Er zijn echter andere manieren om de concurrentiepositie te bewaken (zie les 6 en 7).
- CO2-belasting heeft voordelen boven een emissierechtensysteem. ETS systemen blijken in de praktijk een lagere en (uiteraard) volatielere prijs te hebben.
- Om onzekerheid voor burgers en bedrijven te beperken is het belangrijk om vast te houden aan een vastgesteld (pad van het) CO2-tarief.
- De overheid kan de opbrengsten van een CO2-belasting teruggeven aan burgers en bedrijven, zoals in Japan, Noorwegen en Brits-Columbia
- Dat kan onder andere door het stimuleren van groene innovaties, zoals in Japan.
Bron: Rabobank – Economie
